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职务犯罪案件异地管辖之反思

2017/8/8 21:38:57 | 张兆松 | 0人浏览 | 0人评论

[内容提要]职务犯罪实行异地管辖,旨在切断腐败官员在地方的人情关系网和“保护链”,最大限度地摆脱地方权力的干扰,消除广大民众对司法机关的独立性和中立性的疑虑,确保司法公正。现行异地职务犯罪管辖存在诸多问题,越来越普遍的职务犯罪异地管辖,已偏离立法精神,弊端日益显现,异地管辖必须严格限制适用。同时要进一步完善相关制度:加快推进异地管辖的规范化,明确异地管辖理由、范围及异地的标准和程序,同时赋予犯罪嫌疑人、被告人管辖异议权。

[关键词]职务犯罪 异地管辖 问题 完善

 

一、职务犯罪异地管辖制度的产生、发展

职务犯罪异地管辖,是指检察机关异地侦查管辖、起诉管辖和人民法院异地审判管辖。职务犯罪异地管辖肇始于2001年轰动全国的“慕马案”(因辽宁省原副省长慕绥新、沈阳市原常务副市长马向东涉案而得名)。1999年初,中纪委接到举报,经过调查发现原沈阳市委常委、常务副市长马向东,沈阳市建委主任宁先杰等人有严重违法犯罪行为。随后,马、宁等被中纪委“双规”,接着被辽宁省检察机关立案。但马向东等人与其亲友,依仗关系网四处活动,拉拢腐蚀了一些政府官员和参办此案的人员,致使案件拖了近17个月仍没有实质性进展。为了彻底查清案情,中纪委协调“两高”,决定实行异地办案,将辽宁省检察机关立案侦查的犯罪嫌疑人马向东、宁先杰和沈阳市财政局长李经芳、沈阳市检察院检察长刘实等交江苏省检察机关立案侦查。在省纪委的协调下,江苏省检察院从全院和全省抽调精兵强将,案件很快获得重大突破。最终查实涉案人员达100多人,其中副省级1人,厅局级4人,仅党政机关“一把手”就有17人,涉及领导干部人数之多,涉案金额之大,所造成的后果之严重,为新中国成立以来所罕见。该案也成为新中国建立以来职务犯罪大案实行跨省异地管辖的第一案。1同时,也为日后职务犯罪案件的办理探索了新的路径。

笔者梳理了近二年多来职务犯罪刑事诉讼的典型案例,发现异地管辖呈现以下特点:

(一)高官异地管辖越来越普遍。近年来,两高已将90%以上省部级以上领导干部职务犯罪案件以及关联案件指定到被告人任职地以外的省份异地管辖(见2013-2015年省部级以上高官异地管辖一览表)。2015年被判处刑罚的19位省部级高官全部实行异地管辖。2与此同时,各省司法机关对省内厅(局)、处级职务犯罪案件也实行省内异地管辖。如20157月,经山西省人民检察院指定管辖,长治市人民检察院依法对山西省委党史办原副主任张越轶(副厅级)涉嫌滥用职权犯罪立案侦查,并采取强制措施;经天津市人民检察院指定管辖,天津市人民检察院第一分院、河东区人民检察院分别对天津市滨海新区临港经济区管委会副巡视员、办公室主任石力(副厅级)、天津市滨海新区规划和国土资源管理局原党组书记、副局长彭博(副厅级)涉嫌受贿犯罪立案侦查。不仅如此,越来越多的厅局级甚至处级职务犯罪案件也实行跨省异地管辖。如首都机场原董事长李培英(正厅)受贿贪污案,经指定由山东省济南中院一审。广东省纪委原副书记、省监察厅原厅长钟世坚(正厅级)涉嫌受贿、行贿罪经指定由福建省厦门市人民检察院立案侦查。国家能源局煤炭司原副司长(正处级)魏鹏远涉嫌受贿、巨额财产来源不明案经指定由河北省保定市检察院立案侦查等。

(二)最高检立案后又指定管辖的案件越来越多。附表所列的20省部级高官犯罪,有9件是由最高检直接立案侦查,其他也是由最高检立案后,再指定省级检察院立案侦查。如2014130,中央纪委对南京市人民政府原市长季建业严重违纪违法问题进行了立案检查。201427,最高检经审查,季建业涉嫌受贿犯罪,依法决定对其立案侦查并采取强制措施。20141217,最高检消息,季建业涉嫌受贿一案,经最高人民检察院指定,由山东省人民检察院侦查终结后移送山东省烟台市人民检察院审查起诉。这表明,季案一开始是由最高检立案侦查的,倪发科受贿案、阳宝华受贿案、陈安众受贿案、祝作利受贿案、沈培平受贿案的查办都存在类似现象。

(三)侦、诉、审级别管辖分离。根据近年异地管辖的实践,省部级以上高官一般由最高检或省级检察机关立案侦查,地厅级官员一般由省级或地市级检察机关立案侦查。而起诉、审判的异地管辖一般都是由地、市检察院和中级法院实行一审管辖,从未出现省部级以上高官,最高检或省级检察机关侦查终结后,移送省级检察机关提起公诉和省级高级法院作出一审判决,即便是原中共十七届中央政治局委员、常委、政法委书记周永康受贿、滥用职权、故意泄露国家秘密案,也是最高检侦查终结后,由天津市人民检察院第一分院向天津市第一中级人民法院提起公诉,由天津一中院作出一审判决。另外,笔者至今也没有收集到地厅级高官由省级检察机关侦查终结后,移送县级基层人民法院审判的案件。

2013-2015年省部级以上高官异地管辖一览表

审判时间

被告人姓名、单位、职务

涉嫌罪名

侦查机关

起诉机关

审判机关

判决结果

2013

中央政治局委员、重庆市委书记薄熙来

受贿、贪污

滥用职权

最高人民检察院

济南市人民检察院

济南市中级人民法院

无期徒刑

2013

山东省人民政府原副省长

黄胜

受贿

江苏省人民检察院

南京市人民检察院

南京市中级人民法院

无期徒刑

2013

吉林省人民政府常务副省长田学仁

受贿

北京市人民检察院

北京市人民检察院第一分院

北京市第一中级人民法院

无期徒刑

2014

内蒙古自治区党委统战部原部长王素毅

受贿

最高人民检察院

北京市人民检察院第一分院

北京市第一中级人民法院

无期徒刑

2014

广西自治区政协原副主席

李达球

受贿

吉林省人民检察院

吉林省延边朝鲜族自治州人民检察院

吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院

有期徒刑15

2014

安徽省原副省长倪发科

受贿、巨额财产来源不明

山东省人民检察院

山东省东营市人民检察院

山东省东营市中级人民法院

有期徒刑17

2014

江苏省南京市市长季建业

受贿

山东省人民检察院

烟台市人民检察院

烟台市中级人民法院

有期徒刑15

2014

原贵州省委常委、遵义市委书记廖少华

受贿、滥用职权

陕西省人民检察院

西安市人民检察院

西安市中级人民法院

有期徒刑16

2014

原国家能源局局长刘铁男

受贿

最高人民检察院

河北省廊坊市检察院

河北省廊坊市中级人民法院

无期徒刑

2014

湖南省政协原副主席童名谦

玩忽职守案

最高人民检察院

北京市人民检察院第二分院

 北京市第二中级人民法院

有期徒刑5

2015

原中共十七届中央政治局委员、常委周永康

受贿、滥用职权、故意泄露国家秘密

最高人民检察院

天津市人民检察院第一分院

天津市第一中级人民法院

无期徒刑

2015

江西省人大常委会原副主任陈安众

受贿

安徽省人民检察院

安徽省蚌埠市人民检察院

安徽省蚌埠市中级人民法院

有期徒刑12

2015

湖北省政协原副主席陈柏槐

滥用职权、受贿

最高人民检察院

福建省福州市人民检察院

福州市中级人民法院

有期徒刑17

2015

湖北省人民政府原副省长郭有明

受贿

河南省人民检察院

河南省南阳市人民检察院

河南省南阳市中级人民法院

有期徒刑15

2015

国务院国有资产监督管理委员会原主任、党委原副书记蒋洁敏

受贿、巨额财产来源不明、国有公司人员滥用职权

湖北省人民检察院

湖北省人民检察院汉江分院

湖北省汉江中级人民法院

有期徒刑16

2015

云南省原副省长沈培平

受贿

北京市人民检察院

北京市人民检察院第一分院

北京市第一中级人民法院

有期徒刑12

2015

中共四川省委原副书记李春城

受贿、滥用职权

湖北省人民检察院

湖北省咸宁市人民检察院

湖北省咸宁市中级人民法院

有期徒刑13

2015

四川省人大常委会原副主任、省文联原主席郭永祥

受贿、巨额财产来源不明

湖北省人民检察院

湖北省宜昌市人民检察院

湖北省宜昌市中级人民法院

有期徒刑20

2015

四川省政协原党组书记、主席李崇禧

 

受贿

江西省人民检察院

江西省南昌市人民检察院

江西省南昌市中级人民法院

有期徒刑12

2015

湖南省政协原副主席阳宝华

受贿

广西壮族自治区检察院

广西桂林市检察院

广西桂林市中级法院

有期徒刑11

 

二、职务犯罪异地管辖存在的问题

职务犯罪的侦查、起诉、审判,特别是当地“一把手”的高官案件,往往会因为他们在当地的势力和影响力,使案件的查办受到干扰。对职务犯罪实行异地管辖,目的是想切断腐败官员在地方的人情关系网和“保护链”,最大限度地摆脱地方权力的干扰,消除广大民众对司法机关的独立性和中立性的疑虑,确保司法审判公开、公平、公正,保证办案质量,提升刑事司法的公信力。但现行异地职务犯罪管辖存在以下突出问题:

(一)异地管辖法律依据不足

不论是1996年刑诉法,还是2012年刑诉法,都没有明文规定异地管辖制度。现行对职务犯罪案件实行异地管辖的法律依据,是刑事诉讼法第26条“上级人民法院可以指定下级人民法院审判管辖不明的案件,也可以指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判”的规定。该条只规定审判指定管辖,没有涉及侦查管辖和起诉管辖。现行的异地管辖制度是由司法解释确立的。《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(以下简称“《规则》”)15条规定:“国家工作人员职务犯罪案件,由犯罪嫌疑人工作单位所在地的人民检察院管辖;如果由其他人民检察院管辖更为适宜的,可以由其他人民检察院管辖。”第16条规定:“对管辖不明确的案件,可以由有关人民检察院协商确定管辖。对管辖有争议的或者情况特殊的案件,由共同的上级人民检察院指定管辖。”18条规定:“上级人民检察院可以指定下级人民检察院立案侦查管辖不明或者需要改变管辖的案件。”最高人民法院《关于执行<中华人民共和国刑事诉讼>若干问题的解释》(以下简称“《解释》”)第16条规定:“有管辖权的人民法院因涉及本院院长需要回避等原因,不宜行使管辖权的,可以请求上一级人民法院管辖;上一级人民法院也可以指定与提出请求的人民法院同级的其他人民法院管辖。”18条规定:“上级人民法院在必要时,可以指定下级人民法院将其管辖的案件移送其他下级人民法院审判。”但上述司法解释是否符合立法精神尚存疑问。即使符合立法精神,那何谓“更为适宜的”、“情况特殊的”、“在必要时”?哪些是“需要改变管辖的案件”、“不宜行使管辖权的”?这些问题仍然不明确。正由于立法无明确规定,中华全国律师协会宪法与人权委员会副主任、浙江京衡律师事务所陈有西主任认为,异地管辖是违法的。3目前异地管辖实践中存在的各种乱象,都源于立法的缺失。

(二)异地管辖理由不明确

异地管辖旨在排除地方对腐败案件办理的影响,但异地管辖的理由并不明确。有的学者认为,当管辖权不明或存在争议时,可以由上级法院指定管辖。4而这些案件并不存在管辖不明或管辖有争议的问题。《规则》只是规定“情况特殊的案件”、“需要改变管辖的案件”,检察机关可以指定异地管辖,并没有规定异地管辖的理由。《解释》第18条规定:“有管辖权的人民法院因涉及本院院长需要回避等原因,不宜行使管辖权的,可以请求上一级人民法院管辖;上一级人民法院也可以指定与提出请求的人民法院同级的其他人民法院管辖。”可见,“本院院长需要回避”是异地管辖的主要理由之一。但从异地管辖的实践来看,绝大多数异地管辖的案件并不存在“本院院长需要回避”的情形。20155月,陕西省人民政府参事室原参事王登记(正厅级)、中国农业银行深圳市分行行长许涛分别由河北省人民检察院和河南省平顶山市人民检察院指定立案侦查,两个厅级干部为何需要跨省指定管辖,理由令外界疑惑。

(三)异地管辖范围不明确

《规则》第13条规定:“人民检察院对直接受理的案件实行分级立案侦查的制度。最高人民检察院立案侦查全国性的重大犯罪案件;省、自治区、直辖市人民检察院立案侦查全省(自治区、直辖市)性的重大犯罪案件;分、州、市人民检察院立案侦查本辖区的重大犯罪案件;基层人民检察院立案侦查本辖区的犯罪案件。”但无论是理论上还是实践中,如何理解和把握“全国性”、“全省性”的内涵和外延,哪些属于“重大犯罪”案件,没有一个评断的标准。如上述列表中的省部级以上高官职务犯罪案件,除刘志军案件外,都采取了跨省异地管辖。2015年的情况看,省部级以上官员已一律指定异地管辖。许多省、市对厅(局)级干部的职务犯罪在省内异地管辖。龙宗智教授经调研发现,对厅以下高官的指定移管,有的省普遍适用,甚至可以将乡镇主要领导干部的案件经指定移送到其他基层院管辖5但究竟哪些案件该异地管辖并不明确,随意性很大。

(四)异地管辖中的“异地”标准不明确

“异地管辖该交给哪个检察院来办理,依照什么原则确定相应的‘异地检察院’?是离犯罪嫌疑人工作单位所在地比较邻近的检察院,还是由上级检察院认为该下级检察院或者这个地方检察机关办案水平高,就交由其办理,抑或是随意指定?”6异地是否包括当事人曾经工作地、出生地、籍贯地等?由于规定不明确导致指定异地管辖存在一定的随意性,也容易使民众对司法机关的公正性、高效性、权威性产生怀疑。如安徽省原副省长王怀忠受贿、巨额财产来源不明案,安徽省原副省长何闽旭受贿案,安徽省原政协副主席王昭耀受贿、巨额财产来源不明案,均指定山东省有关法院异地审判。恰巧王昭耀、何闽旭又都是山东人(王怀忠系安徽人),结果是王怀忠受贿517万余元,因其有恶劣情节而被判处死刑立即执行,而王昭耀、何闽旭分别受贿704 万余元和841 万余元,受贿数额都比王怀忠大,却被判处死缓,导致对案件的审判是否公正产生不少议论。7原上海市委书记陈良宇案由最高检指令吉林省人民检察院侦办,吉林省检察院对案件侦查完毕后,理应向吉林省某中级法院起诉,但最高人民法院却又指定天津市二中院审理。

(五)异地管辖程序不明确

异地管辖程序存在的问题主要表现在:1.指定的次数不统一。指定管辖是否允许多次进行?有的案件上级司法机关指定下级司法机关管辖后,下级司法机关又将案件指定给再下一级的司法机关管辖。如中国石油天然气集团公司原副总经理王永春受贿案,最高检指定湖北省人民检察院管辖后,湖北省院又指定给襄阳市检察管辖。2.羁押期限如何计算。如201486最高检经审查决定,依法对陕西省政协原副主席祝作利以涉嫌受贿罪立案侦查并采取强制措施。2015325,最高检网站发布消息,陕西省政协原副主席祝作利涉嫌受贿一案,经最高检指定,由河北省人民检察院侦查终结后移送河北省廊坊市人民检察院审查起诉。这表明祝案首先是由最高检立案侦查的,后又指定河北省人民检察院继续立案侦查。这就涉及到羁押期限的计算和衔接问题,案件移到河北后,羁押期限能否重新计算。3.侦、诉、审管辖不协调。按照目前异地侦查管辖的实践,上级检察院将案件指定给不具有管辖权的下一级检察院立案查处时,并不需要事先通知同级法院,侦查部门也不需要事先通知公诉部门。由于“两高”至今尚未就职务犯罪异地侦查后的诉、审衔接问题,建立协调配合机制,致使实践中各地一般是案案协调、次次协调,既增加了诉讼成本和协调环节,又影响了案件的诉讼进程。由于缺乏事前沟通协调,检察机关侦查完毕向同级法院提起公诉时,有的法院甚至以没有管辖权为由而拒绝受理。

(六)缺乏对犯罪嫌疑人、被告人权利的保障

我国的刑事管辖权体现了强烈的国家职权主义色彩,刑事管辖权被视为一种公权力而为国家所垄断。在管辖问题上,犯罪嫌疑人、被告人不享有任何异议权。如江西省新余市原人大常委会主任周建华受贿一案。周在多次举报江西省原省委书记苏荣的“严重腐败问题”后,于201214因涉嫌严重违纪违法被双规。20138月,周建华经江西宜春市中级人民法院一审,以受贿罪判处死缓。周不服判决,提出上诉。经江西省高院开庭审理于20141224在宜春市公开宣判:以受贿罪改判周建华无期徒刑。一审判决书显示,作为被告人的周建华为自己辩称:他在侦查机关所作的供述,全都是被刑讯逼供的结果。但一审法院不但不予调查,反而禁止周建华揭露被构陷、被刑讯逼供的事实。因案件敏感棘手,二审时多位法官拒绝接手。8201412月,南昌大学原校长周文斌案开庭,也自称系原全国政协副主席苏荣在江西省委书记任上时的报复导致的冤假错案9上述两案都涉及时任省委“一把手”的贪腐问题,理当跨省异地管辖才具有公信力。备受关注的广州戴玉庆受贿案,也存在类似问题。10由于司法机关没有充分保障嫌疑人、被告人的管辖选择权、抗议权及异议权,直接影响反腐败的社会效果,损害司法公信力。

三、职务犯罪异地管辖是扩大适用,还是限制适用

从近年来的反腐实践可以看到,“高官职务犯罪案件异地审理已经成为一种司法惯例。”11不少学者认为,“异地审理最大程度防止了地方权力妨碍审判的独立性和公正性,是目前应对官员腐败很有效的司法模式。”12上述观点得到实务部门的肯定。由最高人民检察院反贪总局陈连福局长领衔的课题组认为,职务犯罪指定管辖分为应当指定管辖和可以指定管辖两种。前者包括管辖不明、管辖权有争议、检察长应当回避及检察机关工作人员涉嫌的职务犯罪;后者包括案件在当地影响大、案件牵涉当地复杂的社会关系、其他政法机关工作人员的案件、其他当地检察院确实难以办理的案件、上级检察院组织指挥查办的重大案件及上级检察院认为有管辖权的检察院不适宜办理的案件。13

目前,我国已有90%以上的高官腐败案件实行了异地管辖。异地管辖越来越得到学者、民众和司法机关的肯定。14早在2009年,浙江省高院、省检察院制定了《关于以法院工作人员为被告人的刑事案件实行异地审理的通知》。2012年,广东省高院、省检察院制定的《关于职务犯罪案件指定管辖若干规定(试行)》规定:县处级以上干部都实行异地管辖。据此,2011年至2014年广州市中院,共对辖区基层法院受理的220多件职务犯罪案件进行了指定管辖。15有的甚至还建议,对职务犯罪案件全面推行异地同级审查起诉。16

笔者反对将异地管辖成为“司法惯例”,扩大异地管辖的观点和做法弊多利少,理由如下:

(一)异地管辖违背程序法定原则,架空管辖基本原则。刑事诉讼法未就异地管辖问题作出明确规定,现行的异地管辖是由“两高”司法解释加以规定的。在国家基本法未对异地管辖问题作出明文规定的情况下,“两高”通过司法解释对此作出授权性规定,有违程序法定原则。我国刑事诉讼法对地域管辖,即“刑事案件由犯罪地的人民法院管辖。如果由被告人居住地的人民法院审判更为适宜的,可以由被告人居住地的人民法院管辖”的规定,一直没有变化。而立法之所以这样规定,是在总结借鉴国内外大量的审判实践经验和人权保护制度后确定的。由犯罪地法院审判的主要理由是:一是有利于司法机关收集和核实审查证据,查明案情;二是有利于诉讼参与人参与诉讼活动;三是有利于对当地群众进行法制教育;四是有利于掌握和研究犯罪规律,预防和减少犯罪发生。17越来越普遍的异地管辖,使地域管辖原则在职务犯罪案件中被架空,也使地域管辖的诸多法律意义难以体现。

(二)异地管辖不利于节省司法成本。职务犯罪异地管辖是一种通过牺牲司法效率来换取司法公正的模式,是在当前我国司法环境不尽理想的条件下,权衡利弊后做出的一种无奈选择。异地管辖程序复杂,涉及上级协调、跨地办案、异地取证、检法协商等问题,往往耗时费力,在一定程度上拖延办案时间,降低司法效率。以“慕马案”为例,“据统计,从200011月开始,江苏先后派出478人次赴沈阳、大连、北京、山西、广西、香港以及美国、马来西亚等地调查取证,共谈话1300余人,调取书证、物证材料5800件。”18司法成本可见一斑。如果所有或大多数的职务犯罪案件都实行异地管辖,势必会消耗大量的司法资源。

(三)扩大异地管辖有违司法改革的目标,也不是解决反腐败的治本之策。新一轮司法改革的目标之一是通过克服“地方化”、“行政化”来保障检察机关、审判机关独立行使检察权、审判权。为此,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》及《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了一系列的改革措施。一是推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。二是建立各级党政机关和领导干部支持法院、检察院依法独立公正行使职权的制度机制,其中包括建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。三是建立健全司法人员履行法定职责保护机制等。而异地管辖只是把应当由当地管辖的案件移送给其他地区管辖,它是现行环境下为了实现司法公正而采取的妥协之举,是一种通过回避矛盾的方法解决问题,是典型的“鸵鸟政策”,最终并不能实现独立、公正司法。长此以往,不仅无益于改变当地的政治、司法生态,而且只能加剧当地的权力网、人情网、关系网。所以,异地管辖不是一种治本之策。

(四)异地管辖产生新的量刑失衡,影响司法公正。近年,为了解决职务犯罪量刑失衡和轻刑化问题,两高出台了一系列司法解释,各省检、法联合或单独出台了一些贪贿犯罪量刑标准。20124月,青海省西宁市出台《西宁市中级人民法院职务犯罪量刑指导意见(试行)》,率先在全国制定出区域性的贪污贿赂等职务犯罪量刑规范化指导意见。 1920127月,湖北法院在全国法院率先启动职务犯罪案件量刑规范化改革试点工作,2015年职务犯罪案件量刑规范化改革试点在全省推开。20所以,在同一个省份内量刑大体上是平衡的,有的省还规定了量刑报批制度。而跨省审理后,这一平衡被打破,出现类似的数额、情节,在不同的省份量刑悬殊的现象。如安徽省原副省长倪发科收受财物人民币1348万元,另有580万元的财产不能说明来源,山东省东营市中院以受贿罪、巨额财产来源不明罪判处其有期徒刑17年。南京市原市长季建业非法收受财物1132万元,烟台市中院以受贿罪判处其有期徒刑15年。而山东省原副省长黄胜,收受财物1223万余元,江苏省南京市中院以受贿罪判处其无期徒刑,剥夺政治权利终身,并处没收个人全部财产。上述三案,数额相近,量刑情节也相似(都有坦白、全部退赃、悔罪表现),但量刑悬殊。所以,上述案件尽管都异地审理,而且也不能绝对地拿两个案件的受贿数额、情节进行简单的比较,但量刑的不平衡还是引来民众的质疑和批评。21如果倪发科、季建业案在南京审理,结果未必就是有期徒刑。

总之,目前越来越普遍的职务犯罪异地管辖,已偏离立法宗旨,弊端日益显现。异地管辖的适用范围,必须限定在一定范围内,应当把握在那些个别确实或可能对公正司法产生严重影响的情形。

四、职务犯罪异地管辖制度的完善

(一)加快推进异地管辖的规范化

根据程序法定原则,国家刑事司法机关的职权及其追究犯罪的程序,都只能由立法机关所制定的法律加以规定,司法机关进行刑事诉讼活动必须严格依照法律规定的职权和程序进行。22在大陆法系国家,程序法定原则与罪刑法定原则,共同构成了刑事司法领域的法定原则的完整内容。在英美法系国家,程序法定原则具体表现为“正当程序”原则。程序法定原则不仅为多数国家所规定,而且得到了国际社会的认可,成为国际刑事司法程序的一条重要内容。异地管辖是重要的诉讼制度,理当由立法加以规定。2011719,在许迈永、姜人杰受贿案被核准死刑当日,最高人民法院召开新闻发布会通报称,其与最高人民检察院正酝酿出台文件,进一步规范指定管辖工作,促使各地法院都能够对影响大的职务犯罪案件扩大异地管辖适用范围,推动异地审理向制度化方向发展。23但几年过去,异地管辖仍无据可依,2012年刑诉法也未对异地管辖作出任何规定。在立法不能对此作出明确规定的情况下,两高应当抓紧出台司法解释,以规范异地管辖。  

(二)明确异地管辖理由

根据《解释》规定,“本院院长需要回避”是指定异地管辖的主要理由。但这一规定并没有揭示异地管辖的实质。因为《解释》所规定的只是个人回避问题。曾引起学者关注的西安中院“法官谋杀院长案”。因该案发生在法院办公室,被害人为中院院长,两名被告人之一和主要证人都是该中院的法官。在审理期间,二被告人多次申请整个西安中院回避,请求异地审理。但回避申请仍被西安中院和陕西高院驳回,理由是“我国刑事诉讼法律所规定的回避是指个人回避,并没有规定审判组织或审判机关回避”,最终二被告人分别被西安中院判处有期徒刑15年、13年。24在本案中,作为被害人的院长个人回避显然还难以保证案件的公正审判。所以,该案件宣判后引起学者和社会各界的广泛质疑。异地管辖不是个人回避,而是司法机关的整体回避问题。在我国现有的政治和司法体制下,由于地方权力错综复杂,而司法机关受制于地方党、政和人大机关:党管干部,政府管预算,人大管选举、任命和监督,即便是政协的领导原来也是当地的党政主要领导,影响力大。实践证明,本地司法机关查办这类人员职务犯罪案件,难以避免权力干预和人情干扰。异地管辖的理由是检法两家作为办案主体,因与本地党政机关的领导存在利害关系或其他关系,影响司法公正,而需要整体回避。

(三)明确异地管辖范围

有的认为,异地管辖的范围包括:(1)有管辖权的人民法院、人民检察院、公安机关,因案件涉及本单位领导需要回避或涉及本单位利益等原因,不宜行使管辖权的;本单位司法干警及其近亲属涉嫌犯罪的案件,不宜由该单位办理的;(2)当地领导干部涉嫌犯罪,可能影响公正司法的;(3)案件与本行政区域国家机关有重大利害关系,可能影响公正司法的;(4)其他重大刑事案件,因存在某些特殊情况,改变管辖有利于案件办理的公正与效率的。25有的认为,异地管辖的范围包括:(1)管辖存在争议的案件。(2)需要回避不便行使管辖权的案件。(3)犯罪嫌疑人曾在当地担任重要领导职务或者系领导成员,改变管辖更有利于排除干扰的案件。(4)有管辖权的人民检察院久拖不查的案件。(5)因不可抗力等客观原因无法管辖的案件。26笔者认为,上述观点都把异地管辖的适用范围划得太宽了,划定的范围也过于模糊,实践中难以限制适用。根据异地管辖应当严格限制适用的原则,职务犯罪异地管辖的范围宜限定为以下情形:第一类,涉案犯罪嫌疑人、被告人是当地司法机关的工作人员;第二类,涉案犯罪嫌疑人、被告人是本地同级党委、政府、人大、政协的领导班子成员。同时还要明确:即便是上述人员也不是一概都要指定异地管辖。

(四)明确异地管辖中“异地”的标准

选择异地管辖应遵循便利诉讼的原则,以最大程度的减少司法运作的成本和资源。在选择异地管辖时要明确“异地”的含义:第一,“异地”原则上应当排除犯罪地、工作地、被告人居住地、出生地、户籍所在地以及与被告人身份或者职务有密切关系的地方。第二,“异地”首先要选择相邻地的检察机关和法院。异地管辖是通过牺牲效率来实现司法公正的目的。为了尽可能地减少诉讼成本,异地管辖首先要选择与犯罪地相毗邻的司法机关。近年,这一问题已得到两高的重视。上述列表中的20个异地管辖案件,大部分已做到“就近”选择管辖地。但个别案件仍有舍近求远之嫌,如广西自治区原政协副主席李达球受贿案,最高检指定吉林省人民检察院立案侦查。第三,指定的侦查机关要尽可能地与公诉机关、审判机关相统一。由何地的检察院侦查,原则上就由何地的检察院、法院提起公诉和审判。

(五)明确异地管辖程序

1.明确指定的次数。指定管辖是否允许多次进行?一种观点认为,指定管辖应当逐级进行,上级检察院在特殊情形下可以向下一级检察院提出再次对下指定管辖的建议,下级检察院根据侦查工作需要,也可以再次逐级指定下一级检察院管辖。27另一种观点认为,要严禁二次指定。二次指定消耗较多司法资源,也会引发民众的质疑,还可能引起审判机关对有关案件的推诿或争抢,影响指定审判的公正。28笔者赞同第二种观点。对指定异地管辖的案件,应由上级司法机关直接指定给实际侦查、起诉和审判的下级司法机关,以确保刑事诉讼的顺利进行,避免因自上而下层层指定、重复指定而贻误时机,或引发新的管辖权争议。这既是保障诉讼顺利进行的价值体现,也是提高诉讼效率的需要。

2.明确羁押期限的计算。我国刑诉法第169条、第202条对改变管辖后的审查起诉和审判审理期限作出了规定,即改变管辖后,重新计算审查、审理期限。但改变管辖后,羁押期限能否重新计算,立法无明文规定。羁押涉及对公民人身权利的剥夺,根据羁押法定原则,改变管辖后不能重新计算羁押期限。如果确实需要继续羁押的,可通过延长羁押期限的方法解决。

3.建立异地侦、诉、审管辖协调机制。鉴于现行异地侦查管辖、起诉管辖和审判管辖不协调的现象,有的提出了“侦查管辖中心论”,即“所有公诉案件的管辖权确定应当以侦查阶段的管辖为依据,以侦查活动的顺利展开为中心”。29有的提出了“法律应当规定法院不得以任何理由拒绝接受检察机关的起诉”的观点。30有的则认为,“对于尚未起诉到人民法院的案件包括高官职务犯罪案件,上级人民法院是不应当直接行使指定管辖权的”。31笔者认为,上述观点都有片面性。侦查管辖不同于审判管辖,所以,由侦查管辖来决定审判管辖,或完全由检察院来主导决定管辖问题都不符合我国刑事诉讼法的阶段性特点。而只有案件起诉到人民法院后,才由上级人民法院指定管辖,不仅会造成诉讼的延迟,而且会增加检、法之间的矛盾。笔者建议:第一,根据便利诉讼的原则,对于指定异地侦查管辖的,侦查结束后应当尽量在侦查所在地起诉和审判。所以,应明确规定对符合指定侦查管辖的职务犯罪案件,原则上由侦查地的人民法院审判。第二,在案件侦查终结后,侦查部门应将该案件的起诉意见书及卷宗材料移送至本院公诉部门审查起诉。本院公诉部门受案后,应当以本院名义请示上级人民检察院对该案指定公诉管辖,并由上级人民检察院向相对应的人民法院通报,由相对应的人民法院启动指定审判管辖程序。第三,上一级人民法院接到同一级人民检察院指定管辖的通报后,应当对指定审判管辖的理由进行商议,符合法律规定的,作出指定审判管辖决定,通知下级人民法院执行。不符合法律规定或下级人民法院应当回避的,回复检察机关将案件移送有管辖权的人民法院审判。

(六)赋予犯罪嫌疑人、被告人管辖异议权

管辖权异议权,是指在刑事诉讼中,犯罪嫌疑人、被告人认为管辖机关违背法定管辖权限,对其无权管辖的案件进行管辖或者认为由其他管辖机关管辖更有利于实现司法公正的情况下,均有权在法定期限内提出要求将案件移送有管辖权或更适合管辖的司法机关管辖的权利。我国民事诉讼法第127条及最高人民法院200038《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第10条都明确规定了当事人管辖权异议制度。刑事诉讼管辖权异议制度的缺位,损害了犯罪嫌疑人、被告人的合法权益,影响了司法公正。当辩方(犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人)有正当理由认为行使管辖权的司法机关由于某种因素不能公正办案时,可以提出异议并可以申请将案件转移给其他的司法机关管辖,并附相关理由和材料。经审查异议确有理由的,应充分考虑作出的管辖决定是否合法适当,发现决定不当或有错误的,应予撤销,或重新作出指定管辖决定。

 

“普遍化的异地审判,极可能导致当地司法机关的职能萎缩和公信力下降,并可能进一步弱化司法机关对地方权力的监督与制约,从而影响到整个国家司法系统的良性成长。”32职务犯罪异地管辖,既不是治本之策,也不是法治进步的标志。只有扎实推进司法改革,实现司法独立,才能不断增强司法机关的“抗干扰能力”,确立司法权威。所以,我们必须坚持法定管辖原则,对指定管辖要恪守“不适用为常态、适用为例外”的原则,特别是跨省指定管辖更要少用、慎用,上级司法机关应当审慎审查并严格控制指定管辖的数量,这才是治本之策。

 

(本文系国家社会科学基金重点项目《依法独立行使审判权检察权保障机制研究》(批准号为:14AZD014)的阶段性研究成果,本文的删节版已发表在《浙江工业大学学报》(社科版)2016年第3期。)。

 

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